全國人大代表吳青談跨界治污生態(tài)補(bǔ)償立法時機(jī)成熟
除了熱議的霧霾問題，如何建立生態(tài)補(bǔ)償制度也是2016年全國“兩會”期間，不少關(guān)心生態(tài)環(huán)保問題的代表、委員們關(guān)注的議題之一。全國人大代表、北京市金杜（廣州）律師事務(wù)所主任吳青就是其中一位。
今年兩會，吳青一共帶來一個議案和五個建議，都與環(huán)境保護(hù)有關(guān)，其中就包括制定《生態(tài)補(bǔ)償法》的議案?！ 乔嗾f，防治大氣、水、土壤污染，目前我國已經(jīng)或正在建立國家層面的政策和立法。“但我們還要考慮跨界治污的問題，解決這個問題，有一點很重要，就是生態(tài)補(bǔ)償?！彼f，目前國務(wù)院有方案、有的地方在試點、有的已經(jīng)形成地方立法經(jīng)驗，具備了建立統(tǒng)一法律規(guī)定的基礎(chǔ)。
吳青從立法的必要性、立法的可行性等方面向記者詳細(xì)介紹了她的這份得到了50多名代表聯(lián)名附議的議案。
1.已有頂層設(shè)貫徹中央有關(guān)精神的需要中共十八屆三中全會提出了實行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。
中共十八屆四中全會提出用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國土空間開發(fā)保護(hù)方面的法律制度，制定完善生態(tài)補(bǔ)償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。 2015年10月召開的中共十八屆五中全會，通過了《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，明確提出要加大對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，強(qiáng)化激勵性補(bǔ)償，建立橫向和流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
2.落實生態(tài)文明體制改革的需要
2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)是：到2020年，構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度等八項制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代。 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是構(gòu)建生態(tài)文明制度體系不可缺少的一環(huán)。 《改革總體方案》要求探索建立多元化補(bǔ)償機(jī)制，逐步增加對重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵約束機(jī)制。制定橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制辦法，以地方補(bǔ)償為主，中央財政給予支持。鼓勵各地區(qū)開展生態(tài)補(bǔ)償試點，繼續(xù)推進(jìn)新安江水環(huán)境補(bǔ)償試點，推動在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江－韓江等開展跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點，在長江流域水環(huán)境敏感地區(qū)探索開展流域生態(tài)補(bǔ)償試點。
3.滿足生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展的需要
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以促進(jìn)環(huán)境容量資源的公平利用和環(huán)境保護(hù)責(zé)任的合理分擔(dān)，讓生態(tài)保護(hù)成果的受益者支付相應(yīng)費用，激勵生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資，使生態(tài)環(huán)境資本增值。
以跨界流域治理為例，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高速增長和城市化進(jìn)程的加快，流域上下游競爭性用水問題日益突出，流域水污染事件和省際、區(qū)際水事糾紛時有發(fā)生，由于河流跨界，難劃分權(quán)責(zé)和進(jìn)行獎懲，容易出現(xiàn)扯皮、推諉問題?？缃缌饔蛭廴締栴}得不到及時有效解決，嚴(yán)重影響了流域上下游地區(qū)人民的生產(chǎn)和生活以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。
此外，流域上游為保證對下游的供水水質(zhì)和水量，喪失了許多發(fā)展機(jī)會，上游地區(qū)的發(fā)展空間在一定程度上受到限制。為協(xié)調(diào)流域上下游各地區(qū)的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，促進(jìn)流域和諧發(fā)展，建立全國跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制十分有必要。 目前，我國部分地區(qū)已探索建立了跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點，如河北省子牙河流域、河南省沙潁河流域、福建省閩江流域、江蘇省太湖流域、遼寧省遼河流域、浙江省新安江流域等。
地方對建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有迫切的需求和高漲的熱情，需要國家在理論、技術(shù)、政策上給予指導(dǎo)，由于生態(tài)補(bǔ)償涉及不同主體的利益關(guān)系及責(zé)任關(guān)系，單靠過渡性的政策措施和行政手段來推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)很難形成長效機(jī)制，制定《中華人民共和國生態(tài)補(bǔ)償法》顯得尤為重要。 除此之外，森林、草原、濕地、大氣、耕地及土壤、礦產(chǎn)資源、海洋、重點生態(tài)功能區(qū)、自然資源保護(hù)區(qū)等眾多生態(tài)領(lǐng)域面臨污染治理與可持續(xù)發(fā)展的瓶頸與難題。 解決生態(tài)破壞與環(huán)境污染問題，需要一系列制度創(chuàng)新。建立系統(tǒng)有序、良性運作的生態(tài)市場，滿足生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展的現(xiàn)實需要，生態(tài)補(bǔ)償法的制定是實現(xiàn)以上目標(biāo)的重要途徑。
目前，我國還沒有針對生態(tài)補(bǔ)償制度的專門立法，有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定分散在多部法律中，對補(bǔ)償范圍、主體、原則、內(nèi)容、對象、方式、標(biāo)準(zhǔn)和實施措施缺乏具體規(guī)定，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。不少地方政府出臺了規(guī)范性文件，但權(quán)威性和約束性較弱，影響了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作用的發(fā)揮。
因此，建立全面、完善的生態(tài)補(bǔ)償制度，制定統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償法來規(guī)范并推動生態(tài)補(bǔ)償工作變得十分必要。已有實踐基礎(chǔ)1.制定中的《生態(tài)補(bǔ)償條例》為全國人大立法奠定了基礎(chǔ) 早在2010年，國務(wù)院就已經(jīng)將研究制定生態(tài)補(bǔ)償條例列入立法計劃。之后，由國家發(fā)改委牽頭，會同財政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家稅務(wù)總局、國家林業(yè)局、國家統(tǒng)計局、國家海洋局10個部門共同組成起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，組織起草《生態(tài)補(bǔ)償條例》。全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會于2013年表示，《生態(tài)補(bǔ)償條例》的草稿已經(jīng)形成并處于廣泛征求意見的階段。
國務(wù)院及其部委圍繞生態(tài)補(bǔ)償立法所進(jìn)行的大量準(zhǔn)備工作為生態(tài)補(bǔ)償立法工作積累了相關(guān)經(jīng)驗，為法律草案的起草奠定了基礎(chǔ)。2.地方立法和試點也為全國人大立法做好了鋪墊
流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點在我國起步較早，試點經(jīng)驗比較豐富。譬如，由財政部和環(huán)境保護(hù)部牽頭組織、每年安排補(bǔ)償資金5億元的全國首個跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點，2011年在新安江啟動實施。安徽省黃山市是新安江流域上游的水源涵養(yǎng)區(qū)，浙江省杭州市是流域下游的受益區(qū)。各方約定，只要安徽出境水質(zhì)達(dá)標(biāo)，下游的浙江省每年補(bǔ)償安徽1億元。試點后，新安江的水質(zhì)連年達(dá)標(biāo)，表明基于跨界水質(zhì)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在新安江取得了一定效果，促進(jìn)了流域治理。除了新安江流域以外，青海三江源流域、江蘇太湖流域等多個流域均實行了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制并收獲了較好的環(huán)境效益。
隨著霧霾問題引發(fā)社會廣泛關(guān)注，各地政府逐步開始探索建立空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償制度，山東省和湖北省人民政府印發(fā)了專門針對環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償?shù)臅盒修k法，省內(nèi)各城市也相繼制定了具體實施細(xì)則。
為了加強(qiáng)對重點生態(tài)地區(qū)公益林和重要水源地的保護(hù)，海南省2008年出臺了《海南省人民政府關(guān)于建立完善中部山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的試行辦法》，對中部地區(qū)的核心保護(hù)區(qū)、禁止和限制開發(fā)區(qū)，國家級生態(tài)功能保護(hù)區(qū)海拔300米以上的生態(tài)公益林和重要水源地區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了積極探索。
針對濕地系統(tǒng)的保護(hù)問題，武漢市政府于2013年出臺了《武漢市濕地自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》，為濕地系統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償立法進(jìn)行了有益探索，為其他省份有效保護(hù)濕地資源、維護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)安全提供了有效的參考模式。 生活垃圾處理屬于城市管理中一個比較突出的問題，為此，廣州市人民政府于2012年出臺了《廣州市生活垃圾終端處理設(shè)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》，南京市人民政府于2014年出臺了《南京市生活垃圾大型中轉(zhuǎn)和處置設(shè)施生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》，對城市生活垃圾的清潔處理及生態(tài)保護(hù)進(jìn)行了實踐。
此外，部分地區(qū)根據(jù)自身的生態(tài)環(huán)境狀況就農(nóng)田及生物多樣性等環(huán)境要素制定了專門的生態(tài)補(bǔ)償實施辦法。
除了針對專門領(lǐng)域進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄍ?，蘇州市還對生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合性問題開展了地方立法工作，對其行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合性問題從法律層面進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定。2014年蘇州市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議制定了《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》，2015年蘇州市政府又制定了《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例實施細(xì)則》，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合性立法進(jìn)行了初步的地方性嘗試。
豐富的地區(qū)立法實踐，為生態(tài)補(bǔ)償立法工作奠定了非常好的基礎(chǔ)。反過來，《中華人民共和國生態(tài)補(bǔ)償法》的制定也能夠指導(dǎo)各地更加科學(xué)有序地實施生態(tài)補(bǔ)償制度。
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